En la Constitución del año 2010, manteniéndose invariable en la modificación constitucional del año 2015, el control de legalidad de la administración pública pasó formalmente a ser parte de la competencia de los tribunales del Poder Judicial al precisar, en su artículo 139 lo siguiente: “Los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley”.
Las personas que prestan servicios a los
ayuntamientos y municipios tienen categoría de servidores y funcionarios
públicos regidos por la Ley 41-08 sobre Función Pública (Ver arts. 1, 5 y 44) y
su Reglamento de Aplicación No. 523-09 (Ver arts. 2, 3, 8, 55, 85, 86, 93, 96 y
109), por lo que no se les aplica el Código de Trabajo.[1]
Mientras que la Ley 13-07 sobre la transición
hacia el control jurisdiccional de la actividad administrativa del Estado, en
su artículo 3 señala que: “El Juzgado de
Primera Instancia que conoce de lo civil es el competente, en atribución
administrativa, para conocer de los conflictos suscitados entre las personas y
los municipios, con la sola
excepción de los accidentes de tránsito”.
Asimismo, la citada Ley 41-08 sobre Función
Pública, en su artículo 75, establece que el recurso contencioso
administrativo, en materia de función pública, lo conoce “la jurisdicción administrativa”; mientras que el Reglamento 523-09
de dicha ley, menciona al Tribunal Superior Administrativo como el competente
para conocer de los recursos contenciosos administrativos en materia de
función pública.
Una interpretación conforme con nuestra
Constitución[2] de los
textos legales antes indicados, los mismos garantizan el derecho fundamental de
acceso a la justicia, los cuales deben tener muy en cuenta que, en una materia
tan sensible como la de función pública, los servidores estatales perjudicados
puedan entablar las acciones judiciales por ante tribunales cercanos al
gobierno local -ayuntamientos-, donde prestaron servicios; en vista de que, la
cercanía de la justicia con respecto al justiciable es una condición misma de
su eficacia pronta y oportuna, base de una correcta tutela judicial efectiva
como fundamento de todo Estado Constitucional.
En efecto, sería muy traumático que un servidor
que haya prestado servicios en un gobierno local alejado de la ciudad capital
tenga que trasladarse a ella (que es donde tiene su asiento el TSA), para
interponer un reclamo en materia de función pública. Con eso simplemente se
disuade a los justiciables para que no reclamen su derecho, lo cual sería la
antítesis del Estado de Derecho.
Adicionalmente, el principio pro-homine previsto en el artículo 74.4
de nuestra Constitución Política[3],
robustecido por la protección del trabajo estipulada en el artículo 62 del
mismo instrumento legal[4],
apadrina una interpretación constitucional del citado artículo 3 de la Ley
13-07, la cual expresamente establece la competencia del juzgado de primera
instancia relativo al gobierno local de que se trate, para el conocimiento de
los reclamos en materia de función pública que hicieren sus servidores.
Es a partir de todo esto que, cuando el mentado
artículo 75 de la Ley 41-08, establece que los reclamos en función pública
deben ser conocidos por la jurisdicción administrativa, debe entenderse que se
está refiriendo a las funciones que en materia contencioso municipal tienen los
juzgados de Primera Instancia, tomando en cuenta que cuando el Juzgado de
Primera Instancia que conoce de lo civil es apoderado de un asunto en materia
contencioso municipal, lo hace no como juez civil, sino como jurisdicción
contencioso administrativa. La conveniencia de esta interpretación no es retórica,
sino que con ella se efectiviza el importante derecho fundamental conformado
por el acceso a la justicia (El Derecho al acceso a la justicia
se concibe como una garantía del debido
proceso y de la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 69 de la
Constitución: TC/0253/17 y TC/0296/18)[5].
Una vez nos concientizamos de que la ley de
función pública no excluyó la competencia que tienen los juzgados de primera
instancia como jurisdicción administrativa para conocer de lo contencioso municipal, entonces se advierte que
dicha situación no puede ser desvirtuada por una norma de rango reglamentario,
tal y como es el Reglamento 523-09 antes mencionado.
Adicionalmente, también es criterio de la
Suprema Corte de Justicia, que la indicación del artículo 21 del Reglamento
523-09, de que el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo es el
competente, no puede ser nunca en perjuicio del administrado, sino de
conformidad con nuestra Constitución Política, para resguardar el derecho de
defensa y el acceso a la justicia[6],
razón más que suficiente para identificar que los tribunales de primera
instancia son los competentes en esta materia.
Sobre la misma base, el Tribunal
Constitucional postula que: “… procede
establecer de forma clara y taxativa que tal como lo dispone el artículo 3 de
la Ley núm. 13-07, los Tribunales de Primera Instancia en sus atribuciones
civiles, con excepción de los del Distrito Nacional y la provincia Santo
Domingo, son únicamente competentes para conocer, en instancia única y conforme
al procedimiento contencioso tributario, de las controversias de naturaleza
contencioso-administrativa municipal, es decir, los procesos entre las personas
y los municipios, entre las que se incluyen las demandas en responsabilidad
patrimonial contra el municipio y sus funcionarios, siendo las competencias
antes descritas las únicas y exclusivas atribuciones de carácter
contencioso-administrativa reservadas a estos tribunales[7].
Es decir, que aun cuando la Ley de Función
Pública especifique que la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
esto no debe entenderse de forma concreta y con carácter de exclusividad que se
refiere únicamente al Tribunal Superior Administrativo, más bien, la
interpretación debe ser guiada por la fórmula de un acceso a la justicia y la
competencia ramificada en los Juzgados de Primera Instancia que ejercen la
función de lo contencioso administrativo municipal,
garantías establecidas en las citadas Leyes 13-07 y la 41-08, relativas a la
extensión competencial de los Juzgados de Primera Instancia.
Es de mucha importancia establecer, que
recientemente el Tribunal Constitucional mediante sentencia TC/0235/21 sentó el precedente vinculante erga
omne, en el sentido de que en caso de desvinculación de servidores públicos
(miembros de la Policía Nacional, de las
Fuerzas Armadas y demás servidores públicos), la jurisdicción contencioso
administrativa es la vía más adecuada para conocer en atribuciones ordinarias
(Recurso Contencioso Administrativo), y no por acción de amparo, por resultar
más efectiva que el amparo para conocer del caso, ya que cuenta con mecanismos
y medios adecuados para evaluar correctamente las actuaciones del órgano
estatal demandado y proteger los derechos invocados por el reclamante en ocasión
de su desvinculación (Variación de las
decisiones: TC/0279/13, TC/0299/16,
TC/0709/16, TC/0740/17, TC/0023/20 y TC/0110/20).
Asimismo, es preciso indicar que, si bien la
Ley 1494-47, que instituye la jurisdicción contencioso administrativa, indica
el plazo para la interposición de los recursos de apelación, no menos cierto es
que en la actualidad no existen los tribunales contenciosos administrativos de
primera instancia, encontrándose habilitados para la impugnación de las
sentencias dictadas por el Tribunal Superior Administrativo solo los recursos
de revisión[8] y
casación, contrario a lo que establece el anteproyecto de ley que actualmente
se encuentra depositado en el Congreso[9].
Finalmente, y continuando con el párrafo
anterior, en aquellos casos de materia contencioso administrativa municipal, las competencias dadas a los
juzgados de primera instancia en sus atribuciones civiles, por el citado artículo
13 de la Ley 13-07 que crea el Tribunal Contencioso Tributario y
Administrativo, son de carácter excepcional y sus decisiones son rendidas en
única instancia, lo cual a la luz de los artículos 37 de la citada Ley 1494-47
y 1º de la Ley 3726-53, sobre Procedimiento de Casación, pueden ser objeto de los
recursos de revisión y casación.
[1]Cas. 10 noviembre 1967, B.J. 684, p. 2140;
Cas. 19 abril 1968, B.J. 689, p. 793; Cas. No. 27, Ter., 31 Jul. 2002, B.J.
1100, p. 981. Ver articulo jurídico de mi autoría titulado: “Los
ayuntamientos, ley de función pública y la acción en justicia”.
[2] La Constitución dominicana también protege
a los servidores públicos que hayan visto afectado sus derechos por una mala
actuación de la Administración Pública, en ese orden en su artículo 165.1.3,
consigna: “Son atribuciones de los
tribunales superiores administrativos, sin perjuicio de las demás dispuestas
por la ley, las siguientes: 1) Conocer de los recursos contra las decisiones en
asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso
administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carácter; 3)
Conocer y resolver en primera instancia o en apelación, de conformidad con la
ley, las acciones contenciosas administrativas que nazcan de los conflictos
surgidos entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados
civiles”.
[3] “Los
poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos
fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular
de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán
armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución”.
[4] Esta protección al trabajo no solo se
predica de los trabajadores privados, sino para todo el que con su esfuerzo
gana el sustento de su vida, ya que el trabajo es un valor que permea todo el
ordenamiento.
[5] El principio de
acceso a la justicia contenido en el artículo 8. 2 J de la Constitución, en el
14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, ya citado, y, además, en el
artículo 8 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos,
[6] SCJ, Tercera Sala, Sentencia núm.
0815-2019, 20 de diciembre 2019.
[7] Tribunal Constitucional de la República
Dominicana, Sentencia TC/386/19, 26 de agosto de 2019.
[8] Ver artículo de mi
autoría titulado: “El Recurso de Revisión en materia Contencioso-Administrativa”.
[9] El artículo 16 del Anteproyecto de Ley de
la jurisdicción contenciosa administrativa, establece que: “Competencia
de los tribunales superiores administrativos. Los tribunales superiores administrativos conocerán de
lo siguiente: a. Recursos de apelación contra las decisiones en asuntos
administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal
contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese
carácter”. (Ver Tb. Arts. 83 y siguientes).
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